民政部研究特大鎮(zhèn)改市，如落實將花落誰家？

經(jīng)濟觀察網(wǎng) 劉亞寧/文 近日，《中國社會報》刊發(fā)了一篇由民政部區(qū)劃地名司司長劉濤署名撰寫的文章《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神 持續(xù)深化區(qū)劃地名工作改革創(chuàng)新》，文章中提到“研究特大鎮(zhèn)設(shè)市的新路徑、新模式，打造縣域經(jīng)濟增長點”。

而在今年7月，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中也提到了，“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)改革”。

“特大鎮(zhèn)設(shè)市”話題由來已久，上述關(guān)于“特大鎮(zhèn)”最新的政策進展，或許意味著部分特大鎮(zhèn)將被賦予更高的管理權(quán)限。

鎮(zhèn)是中國最基層的行政機構(gòu)，是連接城鄉(xiāng)基地的橋梁，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，在行政區(qū)劃中具有重要的地位。如今，部分經(jīng)濟強鎮(zhèn)的GDP總量已經(jīng)達到千億級別，因此，強鎮(zhèn)擴權(quán)成為行政區(qū)劃改革的重要方向。

特大鎮(zhèn)經(jīng)濟不輸?shù)丶壥校瑪U權(quán)勢在必行

《2023年中國百強鎮(zhèn)》榜單顯示，在百強鎮(zhèn)中，2021年GDP總量達到千億元的鎮(zhèn)有2個，分別是廣東佛山市南海區(qū)的獅山鎮(zhèn)和貴州省遵義市仁懷市的茅臺鎮(zhèn)。

此外，2021年GDP總量在500億元—1000億元的鎮(zhèn)有14個，其中江蘇占5席，廣東占6席，陜西占2席。廣東佛山市順德區(qū)北滘鎮(zhèn)、江蘇蘇州市昆山市玉山鎮(zhèn)和江蘇蘇州市張家港市楊舍鎮(zhèn)的GDP在2021年均突破900億元，進入“準千億鎮(zhèn)”行列。另外，廣東東莞市長安鎮(zhèn)、福建泉州市晉江市陳埭鎮(zhèn)的2021年GDP均突破800億元；廣東東莞市虎門鎮(zhèn)GDP突破700億元。

隨著鎮(zhèn)域經(jīng)濟的不斷壯大，2024年，中國“千億鎮(zhèn)”的數(shù)量已達5個，分別為廣東佛山的獅山鎮(zhèn)、北滘鎮(zhèn)，江蘇蘇州的玉山鎮(zhèn)、楊舍鎮(zhèn)，貴州遵義的茅臺鎮(zhèn)。

佛山獅山鎮(zhèn)是全國第一個“千億鎮(zhèn)”，早在2017年GDP就突破千億。2023年，獅山鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1370億元。如果與廣東各地級市的GDP總量比較，獅山鎮(zhèn)的GDP超過廣東潮州、河源和云浮三個地級市。目前，獅山鎮(zhèn)已經(jīng)形成七大支柱產(chǎn)業(yè)，包括汽車整車及零部件、有色金屬、智能裝備、光電顯示和照明、智能家居、生物醫(yī)藥、新材料。其中，汽車整車及零部件制造、有色金屬2個產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值超千億，其他5個產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值超百億。

北滘鎮(zhèn)是廣東的第二個“千億鎮(zhèn)”，其擁有全球規(guī)模最大的白色家電全產(chǎn)業(yè)鏈和小家電產(chǎn)品集群。2022年北滘鎮(zhèn)GDP突破千億元，2023年其GDP超過獅山鎮(zhèn)達1453億元，超過廣東5個地級市的GDP總量。

茅臺鎮(zhèn)于2020年實現(xiàn)GDP1092億元，成為中國第二個千億鎮(zhèn)，同時也是中西部地區(qū)第一個GDP突破千億大關(guān)的鎮(zhèn)。2022年，茅臺鎮(zhèn)GDP達1400億元，將之與貴州省各地市的GDP總量相比，其GDP總量超過安順市和黔東南苗族侗族自治州。茅臺鎮(zhèn)的強盛得益于貴州茅臺，2022年茅臺集團的營業(yè)收入為1275.54億元，同比增長16.53%；凈利潤為627億元，同比增長19.55%。

2022年，昆山市玉山鎮(zhèn)完成地區(qū)生產(chǎn)總值約1020億元，突破千億大關(guān)，同比增長5.3%。如果將之與江蘇各縣市的GDP總量相比，2022年玉山鎮(zhèn)的GDP超過江蘇省22個縣市的GDP總量，與揚州市高郵市（1014.81億元）的GDP相當。此外，江蘇的第二個千億鎮(zhèn)張家港市楊舍鎮(zhèn)，其于2023年GDP首次超過千億大關(guān)，達1001.37億元。

當前，我國鎮(zhèn)級政府財政體制為“鄉(xiāng)財縣管”，即當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)收入上交縣里，由縣政府按照地方預(yù)算下?lián)苜Y金。但在現(xiàn)實層面，縣級政府拿到的鎮(zhèn)級財稅，不會完全把這些錢投入到這個鎮(zhèn)去使用，反而從事縣級層面統(tǒng)籌安排，因此會影響這些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展。

另外，經(jīng)濟強鎮(zhèn)集聚大量人口，也放大了公共服務(wù)供不應(yīng)求。受制于鎮(zhèn)級體制，經(jīng)濟強鎮(zhèn)在治安、交通等方面的公共管理人員往往嚴重不足，需要大量外聘人員來填充行政事業(yè)編制人員的缺口，而這些費用均由鎮(zhèn)的本級財政來承擔。

無論是GDP超過千億還是GDP碾壓地級市、縣級市，這樣的經(jīng)濟強鎮(zhèn)都不能簡單視作普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看待。作為最基層的行政單位，鎮(zhèn)的錢、權(quán)、人、地都不夠，鎮(zhèn)級建制難以適應(yīng)發(fā)展需要，因此經(jīng)濟強鎮(zhèn)改市或強鎮(zhèn)擴權(quán)，在區(qū)劃改革中有著重要的意義。

10萬人口特大鎮(zhèn)將升級為市，哪些鎮(zhèn)有望升級？

《2023年中國縣域統(tǒng)計年鑒（鄉(xiāng)鎮(zhèn)卷）》顯示，中國戶籍人口超過10萬的鎮(zhèn)有630個，其中廣東數(shù)量最多，達154個；廣西和江蘇并列排在第二位，為58個；安徽省戶籍人口超過10萬的鎮(zhèn)數(shù)量也超過50個，達54個。

在這些鎮(zhèn)中，戶籍人口最多的鎮(zhèn)是廣東省佛山市南海區(qū)的獅山鎮(zhèn)，其戶籍人口在2022年達40.03萬人；河北三河市燕郊鎮(zhèn)的戶籍人口也接近40萬，達39.13萬人。

如果將獅山鎮(zhèn)的戶籍人口與全國各地級市作對比，其人口規(guī)模超過云南迪慶藏族自治州、黑龍江大興安嶺、甘肅嘉峪關(guān)市、內(nèi)蒙古阿拉善盟等11個地級市。經(jīng)濟、人口規(guī)模已與城市沒什么區(qū)別，這樣的鎮(zhèn)，有望成為“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的對象。

國家發(fā)改委曾在“關(guān)于2016年推進新型城鎮(zhèn)化的重點任務(wù)”的新聞發(fā)布會中介紹，“目前超過10萬人的鎮(zhèn)已經(jīng)有200多個，需要在制度上為這些鎮(zhèn)成為新的中小城市提供支撐”。若按戶籍人口數(shù)據(jù)來看，目前這630個鎮(zhèn)均可撤鎮(zhèn)設(shè)市。

“撤鎮(zhèn)改市”怎么改？

位于東海之濱的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)，2019年8月獲批直接升格為縣級市，是全國首個“鎮(zhèn)改市”，也是新型城鎮(zhèn)化改革的“策源地”。今年，龍港市迎來撤鎮(zhèn)設(shè)市五周年。

五年來，龍港地區(qū)生產(chǎn)總值突破400億元，增速連續(xù)兩年居溫州前二，浙江前五。此外，龍港鎮(zhèn)率先實現(xiàn)“全域城市化、就地市民化”，常住人口增長21.3%，常住人口城鎮(zhèn)化率達98.2%。

在撤鎮(zhèn)改市中，有的鎮(zhèn)域會蛻變?yōu)榭h級市，還有一部分則可能變成鎮(zhèn)級市。破格升級為縣級市的鎮(zhèn)除了龍港鎮(zhèn)外，在其余地區(qū)并無什么明顯進展；而設(shè)立“鎮(zhèn)級市”的改革，目前在部分地區(qū)則有所探索。

2023年，河南省南陽市發(fā)布了培養(yǎng)“鎮(zhèn)級小城市”試點的執(zhí)行方案，選定了13個縣市中的11個鎮(zhèn)，作為“鎮(zhèn)級市”試點的探索場所。但這種“鎮(zhèn)級市”探索并沒有涉及行政級別的提升，這些鎮(zhèn)域仍然是縣轄的鎮(zhèn)級單位，其行政級別仍是鎮(zhèn)級。

除了在行政區(qū)劃上的改革，“擴權(quán)”也是“撤鎮(zhèn)改市”的方向之一。廣東省東莞市擁有4街道28鎮(zhèn)，在“2024鎮(zhèn)域經(jīng)濟全國500強”中，東莞有28個鎮(zhèn)登上榜單。經(jīng)濟如此發(fā)達的東莞，卻沒有設(shè)區(qū)，所有鎮(zhèn)都是由東莞市直管。

2010年底，東莞根據(jù)“廣東省陸續(xù)出臺富縣強鎮(zhèn)事權(quán)改革、簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的文件”，通過授權(quán)、委托和調(diào)整派駐機構(gòu)管理體制等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、公共服務(wù)等方面，依法下放鎮(zhèn)級政府575項事權(quán)，“擴權(quán)強鎮(zhèn)”全面鋪開，以此解決不斷出現(xiàn)“小馬拉大車”問題。通過簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革，到2017年，東莞已經(jīng)將3500多項事項下放給各鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）行使，約占市級權(quán)限總數(shù)的50%，使各鎮(zhèn)街經(jīng)濟社會管理權(quán)限基本達到縣一級政府的水平。

經(jīng)濟強鎮(zhèn)設(shè)市后，將成為城市群中不可忽視的一股力量。但在推進過程中，也存在著不少問題。僅從名字上來說，如果鎮(zhèn)域改成縣級市，那將會出現(xiàn)“廣東省佛山市南海區(qū)獅山市”“江蘇省蘇州市昆山市玉山市”等這樣混亂的地名；其次，如果鎮(zhèn)域改成鎮(zhèn)級市，中國城市權(quán)力劃分中也沒有縣管轄市的條例和先例。

因此，經(jīng)濟強鎮(zhèn)改市雖然有望洗牌中國城市群的格局，但其發(fā)展之路卻是任重而道遠，因為它對現(xiàn)行的行政管理體制提出了深刻的挑戰(zhàn)。

(編輯:映雪)