城中村改造要考慮外來人口居住權(quán) 別讓漂在大城市的年輕人“住”不起

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一層樓18戶租戶共用一個廚房、兩個自來水龍頭，這是中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學(xué)術(shù)委員會副主任葉裕民近期在一個城中村看到的景象，這也讓一直研究城中村改造問題的她進(jìn)一步感覺到城中村改造的緊迫性。

“城中村可以說是深圳居住空間的‘半邊天’?！北本┐髮W(xué)深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計學(xué)院副教授、超大城市空間治理政策模擬社會實驗中心主任仝德看到，過去一段時期，深圳的城中村改造開展得轟轟烈烈，取得了一定的成果，但也有一些片區(qū)延續(xù)了大拆大建的城中村改造模式，問題凸顯。

城中村改造是改善民生之需，是推動樓市發(fā)展的新發(fā)力點，也是拉動內(nèi)需的重要動力。10月14日，中國城市百人論壇2023秋季論壇暨中國式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會在京召開，來自相關(guān)部門、學(xué)界以及產(chǎn)業(yè)界的多位專家、學(xué)者、產(chǎn)業(yè)推動者共同探索具有中國特色的超大特大城市城中村改造理論、模式、方法、路徑。

新的城中村大規(guī)模改造時代來了

城中村是很多在北、上、廣、深等超大特大城市打拼的新市民、青年人以及外來務(wù)工者的第一個“落腳點”，低租金、上班近的優(yōu)勢讓他們留在這座城市少了一份壓力，也多了一分希望。

“外來人口低成本生活的社區(qū)”——這是北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市更新規(guī)劃所主任、工程師游鴻在調(diào)查中，用來形容城中村最核心的關(guān)鍵詞。事實上，他更愿意將城中村稱呼為“跨界村”，在他看來，相比仍然是二元對立的城中村概念，“跨界”可能更能體現(xiàn)這類城中村的特點，人跨越了城鄉(xiāng)的邊界，地域跨界了城鎮(zhèn)化的邊界。并且，當(dāng)下這些城中村正處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)折巨變的關(guān)口。

“地鐵坐到頭，回到村里頭。”這一現(xiàn)象在北京并不鮮見。游鴻去過北京不少城中村，包括昌平沙河于辛莊。這里住了近7萬名流動人員，不少在中關(guān)村工作的IT人員對這里并不陌生，尤其是一些剛工作的年輕人。他看到，在這里，居民步行10分鐘可達(dá)地鐵，最便宜的出租屋800元/月，繁華的商業(yè)街和夜市晚上11點不打烊，打工人花14元可以吃頓飽飯，一個人每月花費(fèi)2500元-4000元可以解決衣食住行的全部需求，這對于收入不過萬的人來說很有吸引力。

多位專家都談到了城中村在過去幾十年城市化進(jìn)程中發(fā)揮的重要作用。葉裕民認(rèn)為，城中村長期為新市民提供了低成本的居住空間，是我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的一個重要支撐，其歷史作用巨大，它的功能在未來很長時間還將延續(xù)。只是當(dāng)前城中村的人居環(huán)境、社會狀態(tài)和空間格局，已經(jīng)不能滿足新時代共同富裕和人民美好生活的需求，因此需要更新和改造。

葉裕民指出，總體來看，城中村呈現(xiàn)“三低兩高”的特征，“三低”是指土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低和居民收入水平低，“兩高”是犯罪率高、無證建設(shè)比例高。從微觀來看，城中村呈現(xiàn)出公共衛(wèi)生安全隱患大，房屋安全、消防安全隱患多，配套設(shè)施比較落后，人居環(huán)境比較差，“住房貧困”比例比較高，社會治理比較難等一系列問題，亟需改造，“城中村問題仍然在積累”。

在葉裕民看來，當(dāng)前正在進(jìn)入一個新的城中村大規(guī)模改造時代。

近一段時間，多位學(xué)者對北京、上海、深圳、重慶、廣州、成都、武漢、東莞8座超大特大城市的“城中村”進(jìn)行了初步畫像。葉裕民介紹，據(jù)初步摸底，這8座城市共有4400余個城中村，建設(shè)用地面積3500多平方公里，初步統(tǒng)計到居民5550余萬人，其中，非戶籍人口為3470余萬人。葉裕民表示，這些數(shù)據(jù)待進(jìn)一步校對，但是城中村的居住人口或?qū)⑦M(jìn)一步增加。

當(dāng)前，多地正在開展配套政策制定、摸清城中村底數(shù)、編制改造項目方案等工作。住建部城中村改造信息系統(tǒng)投入運(yùn)行兩個月以來，已入庫城中村改造項目162個。

這是一張更難的“考卷”

城中村改造是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工作，涉及主體多，各方利益協(xié)調(diào)難度大，改造耗時長。在過去幾十年的改造實踐中，不少城中村發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，在不同地區(qū)，“改不動”“改不起”“改不完”的問題仍然不同程度地存在。

其中，“改不動”是指在諸多城中村改造項目中，相關(guān)部門與利益相關(guān)方協(xié)商不夠或者不到位，利益相關(guān)方?jīng)]能達(dá)成共識，遇到阻力。隨著城中村改造的發(fā)展，相關(guān)部門主動與利益相關(guān)方加強(qiáng)協(xié)商，居民意識發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐漸由“要我改”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙摹?，城中村改造的問題則開始更多聚焦于“改不起”。一方面是一些城中村可改造的利潤空間有限，無法籌集到充足資金；另一方面，有的城中村在改造過程中，由于多種因素導(dǎo)致成本攀升，改造后的房子價格較高，普通居民住不起，商家租不起，沒人“埋單”，發(fā)展不可持續(xù)。“改不完”一方面是指城中村存量未改完，另一方面，則是城中村改了，但出現(xiàn)“春風(fēng)吹又生”的情況。

新一輪城中村改造如何適應(yīng)新形勢下房地產(chǎn)市場的需要，讓城中村“改得動”“改得起”“改得完”？

中國人民大學(xué)黨委副書記、紀(jì)委書記吳付來認(rèn)為，要揚(yáng)棄傳統(tǒng)排斥性城中村改造模式，建構(gòu)包容性城中村改造機(jī)制，積極穩(wěn)步推動城中村改造和保障性租賃住房同步發(fā)展，增加區(qū)位合適、職住平衡的高品質(zhì)有效住房供應(yīng)，聯(lián)動促進(jìn)城中村區(qū)域空間品質(zhì)提升、新市民住有所居，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等多領(lǐng)域系統(tǒng)優(yōu)化，是新時期城中村高質(zhì)量更新改造面臨的巨大挑戰(zhàn)。

多位專家認(rèn)為，排斥性改造導(dǎo)致城中村“改不完”。排斥性改造是指在城中村改造過程中，無視原城中村中大規(guī)模新市民聚居的事實，改造后新提供住房的數(shù)量和質(zhì)量都不能滿足原租住的中低收入新市民的需要，迫使他們向中心城外圍遷移。

葉裕民認(rèn)為，城中村改造的落腳點應(yīng)該是為居民提供可支付健康住房和促進(jìn)公共服務(wù)均等化。所以當(dāng)前，一定要以人民為中心，實施包容性城中村改造，實現(xiàn)城中村改造與保障性租賃住房同步建設(shè)。她說：“改造城中村的過程就是數(shù)千萬老百姓實現(xiàn)美好人居的過程，是讓他們安居樂業(yè)的過程?！?

“這是一張更難的‘考卷’?！庇硒欀赋觯缃?，北京的城中村改造面臨著“多元目標(biāo)之難”，要實現(xiàn)減量、增綠、拆違、治理、住房保障、鄉(xiāng)村振興等多重目標(biāo)，統(tǒng)籌難度非常大。他擔(dān)心，在此輪城中村改造中，排斥性改造會導(dǎo)致人員流失，給城市運(yùn)轉(zhuǎn)帶來影響。

多重約束之下，城中村改造的破局之道是什么？游鴻建議，不激進(jìn)、不盲目加杠桿，分類施策。近期，還要鼓勵包容性治理，自主更新，優(yōu)選好的區(qū)位試點拆改模式。在他看來，“包容性”成為此輪城中村改造的內(nèi)在邏輯，這是“因為包容性改造的核心或者最為緊迫的要素，就是這群人在城市中最基本的需求——安全、有尊嚴(yán)和可負(fù)擔(dān)地居住”。

分類施策是此輪城中村改造的基調(diào)之一。10月12日，記者從住建部獲悉，超大特大城市正積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造，分三類推進(jìn)實施：一類是符合條件的實施拆除新建，另一類是開展經(jīng)常性整治提升，第三類是介于兩者之間的實施拆整結(jié)合。

根據(jù)深圳城中村的實際情況，仝德提出了三條改造路徑：一是對條件特別差的村落，進(jìn)行推倒重建式的更新，這樣也可以彌補(bǔ)中高端市場的不足。二是條件較好的村落開展政府主導(dǎo)的統(tǒng)租型的整治，以供應(yīng)保障性住房。三是對其他類型的村落可以嘗試市場主導(dǎo)、政府保障的綜合整治，面向城市的低收入群體提供健康可支付的住房。

將改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好

在城中村改造中，隨著一棟又一棟高樓拔地而起，鋼筋混凝土“森林”逐步形成，改造后的片區(qū)的容積率明顯增加，開發(fā)商的“面包”變大了，原住民的“口袋”變“鼓”了。

然而，有的群體可能要開始發(fā)愁了，對他們來說，低成本的住房似乎“變少”了，甚至逐漸消失了。這樣，這些外來人口、低收入人群或剛畢業(yè)的年輕人只能不斷地向外漂移。不少年輕人表示，城中村改造后，他們最擔(dān)心的就是房租上漲，他們租不起。

清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授田莉在演講時指出，不可否認(rèn)，在各種各樣的城中村改造模式中，長期存在著對外來人口居住權(quán)的忽視。

華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院和中國現(xiàn)代城市研究中心教授、博士生導(dǎo)師汪明峰一直在關(guān)注上海的城中村改造問題。他發(fā)現(xiàn)，在上海城中村居住的大量低收入外來人口的主要住房需求是：便宜與職住臨近。然而，在城中村不斷拆遷改造的背景下，滿足對低收入群體的住房供應(yīng)明顯減少了，這些外來人口在不同的城中村之間不斷搬遷，一個被拆掉了，就搬到另一個，相對來說，他們可選擇的空間被壓縮了。

田莉認(rèn)為，城中村的改造既要結(jié)合當(dāng)下房地產(chǎn)市場的新形勢，也要關(guān)注外來人口的居住權(quán)利。例如，房地產(chǎn)市場已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，老百姓對樓市的預(yù)期也發(fā)生了很大的變化，年輕人的觀念也在變化，有的年輕人選擇租房過一生。

田莉認(rèn)為，在城中村改造過程中，提供低成本的租賃住房是保障外來人口居住權(quán)益的主要路徑之一。同時，這種改造要依靠市場和社會力量進(jìn)行多元化改造。

保障性住房被認(rèn)為是留住這些群體的解決方案之一。7月21日，國務(wù)院常務(wù)會議上審議通過的《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》也提出，“把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。”

在多位專家看來，在城中村改造中，推進(jìn)保障性住房建設(shè)有不少機(jī)遇。此前，深圳市龍華區(qū)元芬村曾是一個典型的城中村，改造后，這里有了讓青年人落腳的青年公寓。

汪明峰認(rèn)為，在城中村改造中，既要看到村民集體制度的發(fā)展，同時也要保障外來人口居住的權(quán)限，從而實現(xiàn)包容性發(fā)展。他強(qiáng)調(diào)，有兩點很重要：一是提供合適的居住環(huán)境，這是外來人口融入城市的一個必要支撐；二是不僅要在硬件上提供支撐，更多是在軟件上改變，尤其是在流入地社會保障和公共服務(wù)方面，應(yīng)向外來人口更加開放。他說：“希望通過城中村改造讓城市居民生活更加美好?！?

(編輯:月兒)